加強(qiáng)應(yīng)急法治保障 完善公共安全體系

——修訂后的突發(fā)事件應(yīng)對法解讀

☆ 馬懷德 中國法學(xué)會副會長、中國政法大學(xué)校長

2024年6月28日，新修訂的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》(以下簡稱突發(fā)事件應(yīng)對法)高票通過，自2024年11月1日起施行。本次修訂堅持人民至上、生命至上，完善了突發(fā)事件應(yīng)對的治理體系，規(guī)范了媒體、社會組織、公民等依法有序參與，加強(qiáng)了基本人權(quán)保障，有助于推動法律的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)和重大突發(fā)公共事件處置保障能力，加快在法治軌道上推進(jìn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化。

一、突發(fā)事件應(yīng)對法修訂的重大意義

突發(fā)事件應(yīng)對法是突發(fā)事件應(yīng)對領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、綜合性法律，此次全面修訂是應(yīng)急法治發(fā)展歷史上的重要里程碑，具有多方面重要意義。

第一，突發(fā)事件應(yīng)對法修訂是深入貫徹習(xí)近平法治思想的生動實(shí)踐。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“我們要打贏防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)，必須堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，運(yùn)用制度威力應(yīng)對風(fēng)險挑戰(zhàn)的沖擊。”突發(fā)事件應(yīng)對法自2007年公布實(shí)施以來，在控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴(yán)重社會危害，保護(hù)人民生命財產(chǎn)安全方面發(fā)揮了重要作用，充分展現(xiàn)出我國應(yīng)急管理體制機(jī)制的特色和優(yōu)勢。但隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，突發(fā)事件應(yīng)對工作中也暴露出一些問題。此次修法在堅持好、完善好應(yīng)急物資儲備保障、突發(fā)事件預(yù)警等一些長期以來行之有效的法律制度的基礎(chǔ)上，建立了應(yīng)急響應(yīng)制度、網(wǎng)絡(luò)直報和自動速報制度、應(yīng)急廣播制度、新聞采訪報道制度、心理援助制度等，有助于更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的保障作用，進(jìn)一步提高突發(fā)事件應(yīng)對處置效率。

第二，突發(fā)事件應(yīng)對法修訂是在法治軌道上推進(jìn)改革，完善中國特色社會主義法治體系的內(nèi)在要求。一方面，突發(fā)事件應(yīng)對法修訂鞏固和深化了應(yīng)急管理改革成果。2018年機(jī)構(gòu)改革組建了應(yīng)急管理部，經(jīng)過近年來的發(fā)展，我國應(yīng)急管理體系發(fā)生歷史性變革，基本形成統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻?yīng)靈敏、上下聯(lián)動的中國特色應(yīng)急管理體制。此次修法及時把黨的十八大以來應(yīng)急管理改革的新理念新舉措新經(jīng)驗(yàn)以法律形式固化下來，有力推動了突發(fā)事件應(yīng)對法律制度的創(chuàng)新和完善，在頂層設(shè)計上實(shí)現(xiàn)改革決策與立法決策相統(tǒng)一，有利于更好發(fā)揮立法對改革的引領(lǐng)、推動作用。另一方面，突發(fā)事件應(yīng)對法修訂是完善中國特色社會主義法治體系的重要一環(huán)。此次修法妥善處理了與傳染病防治法等本領(lǐng)域其他專門立法的銜接關(guān)系，同時增加了與個人信息保護(hù)、緊急避險、治安管理處罰等其他領(lǐng)域法律的銜接性規(guī)定，在常態(tài)法和非常態(tài)法之間作出了合理安排，不僅為突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法、自然災(zāi)害防治法等法律制定預(yù)留了空間，也有助于中國特色社會主義法律體系朝著更加科學(xué)完備、統(tǒng)一權(quán)威的方向邁進(jìn)。

第三，突發(fā)事件應(yīng)對法修訂是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。只有全面依法治國才能有效保障國家治理體系的系統(tǒng)性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性，才能最大限度凝聚社會共識?！睉?yīng)急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔(dān)防范化解重大安全風(fēng)險、及時應(yīng)對處置各類災(zāi)害事故的重要職責(zé)，擔(dān)負(fù)保護(hù)人民群眾生命財產(chǎn)安全和維護(hù)社會穩(wěn)定的重要使命。推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須加快應(yīng)急管理法治建設(shè)。新修訂的突發(fā)事件應(yīng)對法，在預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等方面均作了不同程度修改，全流程完善了突發(fā)事件應(yīng)對制度體系，尤其是著眼預(yù)防為主，專門對預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備章節(jié)進(jìn)行了重點(diǎn)完善，有助于及時消除危險因素，避免突發(fā)事件的發(fā)生，最大限度地減輕重大突發(fā)事件的影響，推動公共安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型，也為健全高效的應(yīng)急管理法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化奠定堅實(shí)基礎(chǔ)。

二、堅持依法科學(xué)應(yīng)對、尊重和保障人權(quán)

突發(fā)事件應(yīng)對法是一部關(guān)系人民切身利益的重要法律，尤其是法律規(guī)定政府可以采取的應(yīng)急處置措施可能涉及限制公民的人身自由等基本權(quán)利，必須大力弘揚(yáng)憲法精神，加強(qiáng)人權(quán)保障。此次修法將“堅持依法科學(xué)應(yīng)對，尊重和保障人權(quán)”作為原則寫入總則，并且貫穿修法的始終，在授予行政機(jī)關(guān)充分權(quán)力的同時，完善了行政權(quán)力行使的規(guī)則和秩序，體現(xiàn)出更加注重人權(quán)保護(hù)、更加追求公正與效率的價值取向。

堅持依法科學(xué)應(yīng)對的原則，強(qiáng)調(diào)提高國家機(jī)關(guān)及其工作人員運(yùn)用法治思維和法治方式應(yīng)對突發(fā)事件的能力和水平，推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。此次修法對政府行使權(quán)力作了諸多規(guī)范，以保障人民合法權(quán)益。一是突出比例原則，規(guī)定有多種措施可供選擇的，應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大限度地保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益，且對他人權(quán)益損害和生態(tài)環(huán)境影響較小的措施，并根據(jù)情況變化及時調(diào)整，做到科學(xué)、精準(zhǔn)、有效。二是強(qiáng)調(diào)程序正義，規(guī)定發(fā)布警報、啟動應(yīng)急響應(yīng)要明確級別、時間、應(yīng)當(dāng)采取的措施等內(nèi)容，并增加在突發(fā)事件的威脅和危害得到控制或者消除后，人民政府宣布解除應(yīng)急響應(yīng)的程序。三是加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，建立突發(fā)事件應(yīng)對工作投訴、舉報制度，鼓勵人民群眾監(jiān)督政府及部門等的不履職行為。這些都有助于解決行政執(zhí)法不作為、亂作為等突出問題，提高突發(fā)事件應(yīng)對的法治化、規(guī)范化水平，加快建設(shè)人民滿意的法治政府。

堅持尊重和保障人權(quán)的原則，強(qiáng)調(diào)充分保障公眾合法權(quán)益。此次修法根據(jù)憲法增加了許多保護(hù)公民基本權(quán)利的具體規(guī)定。一是加強(qiáng)個人信息保護(hù)，確保突發(fā)事件應(yīng)急處置中獲取、使用他人個人信息合法、安全。二是對于突發(fā)事件遇難人員的遺體，應(yīng)當(dāng)科學(xué)規(guī)范處置，加強(qiáng)衛(wèi)生防疫，維護(hù)逝者尊嚴(yán)。三是加強(qiáng)心理健康服務(wù)體系和人才隊伍建設(shè)，要求做好受突發(fā)事件影響各類人群的心理援助工作。四是規(guī)定優(yōu)先保護(hù)未成年人、老年人、殘疾人、孕產(chǎn)期和哺乳期的婦女等群體，并關(guān)愛受突發(fā)事件影響無人照料的無民事行為能力人和限制民事行為能力人，要求提供及時有效幫助。此次突發(fā)事件應(yīng)對法修訂始終堅持以人民為中心的發(fā)展思想，用心用情用力解決群眾急難愁盼問題，將公民基本權(quán)利的法律保護(hù)提升到一個新的高度，體現(xiàn)出強(qiáng)烈的為民情懷。

三、完善突發(fā)事件應(yīng)對公共安全體系

突發(fā)事件發(fā)生具有隱蔽性、突發(fā)性、復(fù)雜性、耦合性，增加了風(fēng)險防控和應(yīng)急處置的難度，跨區(qū)域跨部門協(xié)調(diào)聯(lián)動日益常見，多方參與、全面協(xié)同的要求不斷凸顯，迫切需要完善公共安全體系，建立大安全大應(yīng)急框架。為此，新修訂的突發(fā)事件應(yīng)對法專門在總則中明確了“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門聯(lián)動、軍地聯(lián)合、社會協(xié)同、公眾參與、科技支撐、法治保障的治理體系”的總體思路，并在其他章節(jié)中對各方職責(zé)義務(wù)作出具體規(guī)定，“一攬子”健全突發(fā)事件應(yīng)對公共安全的體制機(jī)制保障。

第一，健全政府負(fù)責(zé)體制。此次修法保留了縣級以上人民政府是突發(fā)事件應(yīng)對管理工作行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的制度安排，并將縣級以上人民政府在突發(fā)事件應(yīng)對工作中的一系列具體職能、權(quán)限、責(zé)任進(jìn)一步法定化，包括將突發(fā)事件應(yīng)對工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)應(yīng)急避難場所的規(guī)劃、建設(shè)和管理，及時調(diào)整危險源、危險區(qū)域的登記，在突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案中確定應(yīng)急響應(yīng)級別，做好應(yīng)急調(diào)度和運(yùn)力保障，加強(qiáng)急救醫(yī)療服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，加強(qiáng)對重要商品和服務(wù)市場情況監(jiān)測，建立跨行政區(qū)域信息共享和協(xié)調(diào)配合機(jī)制，建立社會力量參與應(yīng)急處置與救援工作協(xié)調(diào)機(jī)制，做好新聞媒體服務(wù)引導(dǎo)，及時發(fā)布準(zhǔn)確的信息澄清虛假或者不完整信息，依法承擔(dān)由它設(shè)立的突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)發(fā)布的決定、命令、措施的法律責(zé)任等，有助于政府全面正確履行職能，積極把該負(fù)責(zé)的事管好管到位，提升突發(fā)事件應(yīng)對行政效能。

第二，健全部門聯(lián)動機(jī)制。此次修法認(rèn)真總結(jié)應(yīng)對實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在強(qiáng)化部門協(xié)調(diào)聯(lián)動上作了具體規(guī)定。比如，規(guī)定國務(wù)院應(yīng)急管理部門會同衛(wèi)生健康、自然資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)等部門統(tǒng)籌、指導(dǎo)全國應(yīng)急避難場所的建設(shè)和管理工作，建立健全應(yīng)急避難場所標(biāo)準(zhǔn)體系，會同國務(wù)院有關(guān)部門制定應(yīng)急救援職業(yè)資格具體辦法;國務(wù)院發(fā)展改革部門會同國務(wù)院有關(guān)部門擬訂國家儲備物資品種目錄、總體發(fā)展規(guī)劃，國務(wù)院應(yīng)急管理等部門依據(jù)職責(zé)制定應(yīng)急物資儲備規(guī)劃、品種目錄，并組織實(shí)施;規(guī)定教育主管部門應(yīng)當(dāng)對學(xué)校開展應(yīng)急教育進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，應(yīng)急管理等部門應(yīng)當(dāng)給予支持等。此次修法使各部門在突發(fā)事件應(yīng)對工作中的職責(zé)更加清晰、分工更加明確，有助于完善有關(guān)部門各負(fù)其責(zé)、齊抓共管的突發(fā)事件應(yīng)對工作機(jī)制。

第三，健全社會協(xié)同和公眾參與機(jī)制。為了充分調(diào)動廣大人民群眾參與突發(fā)事件應(yīng)對工作的積極性、主動性、創(chuàng)造性，此次修法在鼓勵、支持和保障基層組織和社會公眾參與方面進(jìn)行了許多制度創(chuàng)新。一是明確居民委員會、村民委員會應(yīng)當(dāng)依法協(xié)助人民政府和有關(guān)部門做好突發(fā)事件應(yīng)對工作，情況緊急時立即組織群眾開展自救與互救等先期處置工作，并要求縣級以上人民政府對居民委員會、村民委員會有關(guān)人員定期進(jìn)行培訓(xùn)。二是建立健全突發(fā)事件專家咨詢論證制度，發(fā)揮專業(yè)人員在突發(fā)事件應(yīng)對工作中的作用。三是鼓勵和支持社會力量建立提供社會化應(yīng)急救援服務(wù)的應(yīng)急救援隊伍。四是支持、引導(dǎo)紅十字會、慈善組織以及志愿服務(wù)組織、志愿者等參與應(yīng)對突發(fā)事件。五是規(guī)定新聞媒體應(yīng)當(dāng)開展突發(fā)事件應(yīng)對法律法規(guī)、預(yù)防與應(yīng)急、自救與互救知識等的公益宣傳。六是鼓勵公民、法人和其他組織儲備基本的應(yīng)急自救物資和生活必需品。七是完善表彰、獎勵制度，對在突發(fā)事件應(yīng)對管理工作中做出突出貢獻(xiàn)的單位和個人，按照國家有關(guān)規(guī)定給予表彰、獎勵。這些制度措施，有助于夯實(shí)應(yīng)急管理基層基礎(chǔ)，提高公共安全治理整體水平。

結(jié)語

“法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施?！蓖话l(fā)事件應(yīng)對法的修訂將匯聚全社會突發(fā)事件應(yīng)對強(qiáng)大合力，極大提高全社會突發(fā)事件應(yīng)對的能力和水平，未來人民群眾對政府工作人員的履職水平也會有更高期待。這就要求行政機(jī)關(guān)準(zhǔn)確把握修法要求，全面履行政府職能，在突發(fā)事件應(yīng)對實(shí)務(wù)工作中更好保障人民權(quán)益，同時加快自然災(zāi)害防治法、防震減災(zāi)法等法律的制定修改，及時完善配套制度，進(jìn)一步健全應(yīng)急法律制度體系，為全面準(zhǔn)確貫徹新修訂的突發(fā)事件應(yīng)對法做好充足準(zhǔn)備。社會公眾也要自覺遵守法律的各項規(guī)定，積極參與突發(fā)事件應(yīng)對工作，依法行使權(quán)利、履行義務(wù)，維護(hù)國家長治久安。