●作為國(guó)家治理的一項(xiàng)重要內(nèi)容，應(yīng)急管理是最能彰顯我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系優(yōu)勢(shì)的領(lǐng)域，因?yàn)橹卮笸话l(fā)事件衡量著執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)力、檢驗(yàn)著政府執(zhí)行力、評(píng)判著國(guó)家動(dòng)員力、體現(xiàn)著民族凝聚力

黨的十九屆四中全會(huì)指出，我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系具有十三個(gè)方面的顯著優(yōu)勢(shì)。這是對(duì)中國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)取得的成功經(jīng)驗(yàn)的高度濃縮與概括，也是我國(guó)有效應(yīng)對(duì)各類(lèi)重大突發(fā)事件的根本保障。

作為國(guó)家治理的一項(xiàng)重要內(nèi)容，應(yīng)急管理是最能彰顯我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系優(yōu)勢(shì)的領(lǐng)域，因?yàn)橹卮笸话l(fā)事件衡量著執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)力、檢驗(yàn)著政府執(zhí)行力、評(píng)判著國(guó)家動(dòng)員力、體現(xiàn)著民族凝聚力。

第一，堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。隨著人類(lèi)從工業(yè)社會(huì)邁向后工業(yè)社會(huì)，當(dāng)今世界面臨的高度復(fù)雜性、高度模糊性與高度不確定性突發(fā)事件發(fā)生的概率明顯上升，對(duì)各國(guó)政府的應(yīng)急管理能力提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。安全風(fēng)險(xiǎn)往往從橫縱兩個(gè)方向和維度，突破科層組織的清晰界限，讓?xiě)?yīng)急協(xié)調(diào)成為一個(gè)至關(guān)重要又難以企及的目標(biāo)。但是，擁有9000萬(wàn)黨員的中國(guó)共產(chǎn)黨可以憑借“橫向到邊、縱向到底”的縝密組織網(wǎng)絡(luò)，打破僵化的部門(mén)壁壘和層級(jí)壁壘，形成有效應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的強(qiáng)大合力，解決西方社會(huì)所謂的“耐解問(wèn)題”(wicked issues)。從1998年抗洪到2003年“非典”應(yīng)對(duì)、再到2008年汶川地震救災(zāi)，巨災(zāi)的高效處置無(wú)不得益于黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。未來(lái)，我國(guó)應(yīng)急管理應(yīng)將這一優(yōu)勢(shì)從突發(fā)事件應(yīng)對(duì)進(jìn)一步向風(fēng)險(xiǎn)治理領(lǐng)域延伸，發(fā)揮黨組織總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，遏制風(fēng)險(xiǎn)的放大升級(jí)，從源頭上控制重大突發(fā)事件的發(fā)生。

第二，堅(jiān)持人民當(dāng)家作主。治理高度復(fù)雜性、高度不確定的突發(fā)事件，必須調(diào)動(dòng)社會(huì)多元主體有序、有效參與。在長(zhǎng)期的革命和建設(shè)實(shí)踐中，中國(guó)共產(chǎn)黨形成并不斷踐行群眾路線(xiàn)，依靠、動(dòng)員、組織群眾，推動(dòng)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展。重大突發(fā)事件經(jīng)常會(huì)表現(xiàn)出突生性與新奇性，令試錯(cuò)成本高、創(chuàng)新能力弱的科層組織捉襟見(jiàn)肘。社會(huì)公眾在生產(chǎn)、生活中總結(jié)出的寶貴經(jīng)驗(yàn)蘊(yùn)含豐富的應(yīng)急管理智慧，人民當(dāng)家作主、走群眾路線(xiàn)最能激發(fā)公眾的首創(chuàng)精神，為突發(fā)事件應(yīng)對(duì)貢獻(xiàn)民智、民力。2012年，在應(yīng)對(duì)北京“7·21”特大暴雨時(shí)，望京社區(qū)民眾自發(fā)用私家車(chē)接送機(jī)場(chǎng)滯留的旅客，就是鮮活一例。未來(lái)，我國(guó)應(yīng)急管理應(yīng)在繼續(xù)重視自上而下動(dòng)員的同時(shí)，注重引導(dǎo)公眾自下而上自我動(dòng)員，讓公眾參與應(yīng)急管理的熱情得到科學(xué)、有序釋放。

第三，堅(jiān)持全面依法治國(guó)。依法治國(guó)必然要依法治理應(yīng)急管理事務(wù)，依法應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。我國(guó)已形成以憲法為依據(jù)、以《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為龍頭、以專(zhuān)項(xiàng)法律法規(guī)為補(bǔ)充的應(yīng)急法制保障體系，并在應(yīng)急管理過(guò)程中特別強(qiáng)調(diào)遵循比例原則，在確保行政緊急權(quán)正常行使的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)公眾基本自由和權(quán)利的最低程度克減。依法應(yīng)急并非要使應(yīng)急管理行為完全對(duì)標(biāo)、契合法律條文，而是要遵循法治理念、精神與原則。法律是一種缺少靈活性的政策，不能朝令夕改，面對(duì)千變?nèi)f化的突發(fā)事件，有時(shí)會(huì)表現(xiàn)出滯后性。例如2003年發(fā)生的“非典”，當(dāng)時(shí)并不在《傳染病防治法》調(diào)整的范圍內(nèi)。當(dāng)然，我們不能苛求立法者有“先見(jiàn)之明”。未來(lái)，我國(guó)要在繼續(xù)完善應(yīng)急法制體系的同時(shí)，加強(qiáng)立法前對(duì)突發(fā)事件演化規(guī)律與應(yīng)急政策的研究，以提高應(yīng)急法律適度的前瞻性、針對(duì)性、可操作性。

第四，堅(jiān)持全國(guó)一盤(pán)棋。我國(guó)社會(huì)主義制度可以協(xié)調(diào)、調(diào)動(dòng)各方資源和力量，集中力量辦大事。汶川特大地震發(fā)生后，我國(guó)采取對(duì)口支援的方式，幫助受災(zāi)嚴(yán)重地區(qū)恢復(fù)重建，創(chuàng)造了“中國(guó)速度”的奇跡。相比之下，截至2019年3月，在東日本大地震發(fā)生8年后，仍有約5.2萬(wàn)人無(wú)法返回家鄉(xiāng)，約3000人居住在臨時(shí)安置房中。在像美國(guó)這樣的聯(lián)邦制國(guó)家，聯(lián)邦政府如未經(jīng)各州政府申請(qǐng)，不能主動(dòng)對(duì)地方發(fā)生的巨災(zāi)進(jìn)行干預(yù)。中央與地方之間的權(quán)力制衡，讓巨災(zāi)應(yīng)對(duì)不能做到“全國(guó)一盤(pán)棋”，無(wú)法實(shí)現(xiàn)上下聯(lián)動(dòng)、相互配合。未來(lái)，我國(guó)應(yīng)急管理要繼續(xù)堅(jiān)持全國(guó)一盤(pán)棋的思路，進(jìn)一步厘清中央與地方的責(zé)任，注重夯實(shí)地方應(yīng)急管理基礎(chǔ)，使資源下沉、力量下傾。

第五，堅(jiān)持各民族一律平等。我國(guó)56個(gè)民族共同繁榮發(fā)展，“像石榴籽一樣緊緊抱在一起”。民族平等在應(yīng)急管理中得以充分體現(xiàn)。例如《國(guó)家地震應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定，地震發(fā)生在邊疆地區(qū)、少數(shù)民族聚居區(qū)地區(qū)或其他特殊地區(qū)的，可根據(jù)需要適當(dāng)提高響應(yīng)級(jí)別。這是因?yàn)樯鲜龅貐^(qū)自然環(huán)境復(fù)雜、社會(huì)發(fā)展相對(duì)落后，災(zāi)害的脆弱性強(qiáng)，需要格外重視。2010年4月14日，玉樹(shù)發(fā)生7.1級(jí)地震。正在巴西訪(fǎng)問(wèn)的中央領(lǐng)導(dǎo)同志提前結(jié)束行程，趕往雪域高原指導(dǎo)救災(zāi)，災(zāi)害響應(yīng)和恢復(fù)重建有序、高效。相比之下，美國(guó)2005年8月遭遇“卡特里娜”颶風(fēng)襲擊后，總統(tǒng)布什姍姍來(lái)遲，且受災(zāi)損失最嚴(yán)重的是新奧爾良貧困的黑人，凸顯了美國(guó)嚴(yán)重的種族歧視問(wèn)題。未來(lái)，我國(guó)應(yīng)急管理政策應(yīng)該重點(diǎn)向民族地區(qū)，特別是西部民族地區(qū)傾斜，將扶貧與減災(zāi)相互結(jié)合，提升其抗風(fēng)險(xiǎn)能力和災(zāi)害韌性。

第六，堅(jiān)持公有制為主體。公有制為主體是我國(guó)一項(xiàng)基本經(jīng)濟(jì)制度，為我國(guó)應(yīng)對(duì)巨災(zāi)提供強(qiáng)大的物力與財(cái)力保障。作為“共和國(guó)長(zhǎng)子”的國(guó)有企業(yè)，每當(dāng)重大突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，就會(huì)表現(xiàn)出勇于擔(dān)當(dāng)社會(huì)責(zé)任的特質(zhì)。不僅如此，我國(guó)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)都是國(guó)有企業(yè)，不僅重視經(jīng)濟(jì)效益，還注重安全效益。未來(lái)，我國(guó)應(yīng)急管理應(yīng)更加注重發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，調(diào)動(dòng)民營(yíng)企業(yè)廣泛參與的積極性，使多種所有制成分形成應(yīng)急管理的伙伴關(guān)系。

第七，堅(jiān)持共同的理想信念、價(jià)值理念、道德觀(guān)念。共同的理想信念、價(jià)值理念和道德觀(guān)念是凝聚人心、形成應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件共識(shí)的思想基礎(chǔ)。每當(dāng)大災(zāi)大難來(lái)臨，我國(guó)“一方有難，八方支援”，社會(huì)各界踴躍捐款、捐物，志愿者組織積極參與救災(zāi)，短時(shí)間內(nèi)就可形成共克時(shí)艱、同舟共濟(jì)、迎難而上的磅礴之力。2019年，美國(guó)加州發(fā)生山火，富人雇傭私人消防力量滅火，使得個(gè)人主義、市場(chǎng)至上的應(yīng)急理念飽受詬病，也反襯出我國(guó)國(guó)家治理制度的魅力。未來(lái)，我國(guó)應(yīng)急管理應(yīng)加強(qiáng)對(duì)應(yīng)急倫理的研究，將中華民族的寶貴精神財(cái)富升華為對(duì)人類(lèi)應(yīng)急倫理的貢獻(xiàn)。

第八，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想。發(fā)展為了人民，發(fā)展依靠人民。我國(guó)應(yīng)急管理遵循“以人為本、減少危害”的基本原則，著重提升社會(huì)公眾的安全感。在防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)領(lǐng)域，我國(guó)“堅(jiān)持以防為主、防災(zāi)抗災(zāi)救災(zāi)相結(jié)合，全面提升綜合防災(zāi)能力，為人民生命財(cái)產(chǎn)安全提供堅(jiān)實(shí)保障”;在安全生產(chǎn)領(lǐng)域，我國(guó)恪守遏制重特大事故的底線(xiàn)與紅線(xiàn)，強(qiáng)調(diào)發(fā)展決不能以犧牲人的生命為代價(jià);在應(yīng)急救援方面，我國(guó)按照“對(duì)黨忠誠(chéng)、紀(jì)律嚴(yán)明、赴湯蹈火、竭誠(chéng)為民”的宗旨，組建國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍，以實(shí)現(xiàn)救民于水火、助民于危難、給人民以力量的目標(biāo)。未來(lái)，我國(guó)應(yīng)急管理應(yīng)更加注重通過(guò)學(xué)校、社區(qū)、媒體，加強(qiáng)對(duì)公眾的防災(zāi)減災(zāi)教育，提升全社會(huì)的應(yīng)急避險(xiǎn)和自救互救能力。

第九，堅(jiān)持改革創(chuàng)新、與時(shí)俱進(jìn)。突發(fā)事件是隨著社會(huì)形態(tài)的變更而不斷演化的。應(yīng)急管理“沒(méi)有最好、只有更好”，必須堅(jiān)持改革創(chuàng)新、與時(shí)俱進(jìn)。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看，應(yīng)急管理的發(fā)展主要由事件驅(qū)動(dòng)。例如，韓國(guó)“世越號(hào)”沉船事故發(fā)生后，韓國(guó)應(yīng)急管理體制發(fā)生變革，著力打造應(yīng)急管理的“控制塔”(control tower)。在我國(guó)，事件驅(qū)動(dòng)只是改革創(chuàng)新的一個(gè)方面。黨和政府具備勇于創(chuàng)新和自我革命的精神，也有立足長(zhǎng)遠(yuǎn)和主動(dòng)塑造安全的前瞻性。2018年春天，我國(guó)整合11個(gè)部門(mén)的13項(xiàng)職責(zé)，組建應(yīng)急管理部，就是主動(dòng)求變的表現(xiàn)。中國(guó)應(yīng)急管理事業(yè)為之脫胎換骨、重塑再造。未來(lái)，我國(guó)應(yīng)急管理要更加注重對(duì)后工業(yè)社會(huì)技術(shù)變革的研究，更多地應(yīng)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、區(qū)塊鏈等技術(shù)，尋求應(yīng)急管理跨越式發(fā)展。

第十，堅(jiān)持德才兼?zhèn)?、選賢任能。與西方國(guó)家不同，我國(guó)應(yīng)急管理不受政黨利益分肥的影響，政策長(zhǎng)期保持穩(wěn)定和一致，且穩(wěn)中求變。在應(yīng)急管理干部選擇上，我國(guó)堅(jiān)持德才兼?zhèn)?、選賢任能，將敢于擔(dān)當(dāng)、勇于作為、極端認(rèn)真負(fù)責(zé)的干部安排在應(yīng)急管理崗位。未來(lái)，我國(guó)應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)應(yīng)急管理人員的理論培訓(xùn)，推動(dòng)應(yīng)急管理隊(duì)伍向職業(yè)化、專(zhuān)業(yè)化方向發(fā)展。

第十一，堅(jiān)持黨指揮槍。從世界各國(guó)看，武裝力量都是應(yīng)對(duì)巨災(zāi)的最后屏障與突擊力量。中國(guó)軍隊(duì)參與重大突發(fā)事件處置的機(jī)制非常順暢，因?yàn)槲覀兊能婈?duì)是人民子弟兵，與黨、政府一道，共同履行全心全意為人民服務(wù)的宗旨。在西方民主國(guó)家，由于害怕“暴政”，軍隊(duì)救災(zāi)受到嚴(yán)格的法律約束。汶川抗震救災(zāi)中的軍民魚(yú)水情，與“卡特里娜”颶風(fēng)應(yīng)對(duì)中美國(guó)大兵的持槍救災(zāi)，形成鮮明對(duì)比。解放軍是保衛(wèi)國(guó)家建設(shè)安全與社會(huì)主義事業(yè)的堅(jiān)強(qiáng)柱石。未來(lái)，我國(guó)應(yīng)急管理應(yīng)著力構(gòu)建更加高效的軍民協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，使軍隊(duì)非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)的效能得到最大程度體現(xiàn)。

第十二，堅(jiān)持“一國(guó)兩制”?！耙粐?guó)兩制”是我國(guó)保持港澳長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定的一項(xiàng)基本國(guó)策。祖國(guó)好，香港、澳門(mén)才能更好。2017年8月23日，受臺(tái)風(fēng)“天鴿”影響，澳門(mén)變成“水鄉(xiāng)澤國(guó)”，供電中斷。應(yīng)澳門(mén)特別行政區(qū)請(qǐng)求，經(jīng)中央人民政府批準(zhǔn)，澳門(mén)駐軍出動(dòng)千名兵力參與救災(zāi)，在危難之際讓澳門(mén)民眾感受到祖國(guó)的強(qiáng)大支持。未來(lái)，在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的背景下，我國(guó)應(yīng)急管理應(yīng)著力完善三地跨區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)，提高協(xié)同應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力。

第十三，堅(jiān)持獨(dú)立自主和對(duì)外開(kāi)放相統(tǒng)一。1991年，華東水災(zāi)發(fā)生后，我國(guó)第一次主動(dòng)向國(guó)際社會(huì)發(fā)出援助申請(qǐng)。汶川特大地震發(fā)生后，我國(guó)心態(tài)開(kāi)放、廣納外援，展現(xiàn)了一個(gè)大國(guó)的成熟與自信。與此同時(shí)，我國(guó)還派出國(guó)際救援隊(duì)，參與印度洋海嘯、巴基斯坦洪災(zāi)、海地地震、東日本大地震、非洲埃博拉疫情、莫桑比克熱帶氣旋“伊代”等突發(fā)事件的救援，展示了良好的國(guó)際形象。在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，突發(fā)事件的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)著人類(lèi)的生存與發(fā)展。在重大突發(fā)事件面前，世界是一個(gè)安全命運(yùn)共同體。作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的大國(guó)，中國(guó)在努力打造具有自身特色的應(yīng)急管理體系的同時(shí)，還積極參與全球?yàn)?zāi)害治理，加強(qiáng)國(guó)際應(yīng)急管理合作。這些都是堅(jiān)持獨(dú)立自主和對(duì)外開(kāi)放相統(tǒng)一原則的結(jié)果，服務(wù)于國(guó)家總體外交。未來(lái)，我國(guó)應(yīng)重點(diǎn)建設(shè)“一帶一路”沿線(xiàn)國(guó)家應(yīng)急管理體系，積極參與海外利益保護(hù)和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防范體系建設(shè)，從根本上改變海外利益基本不設(shè)防的局面。

(作者系中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院副教授)